陕西省人民政府关于全面实施文物保护工作“五纳入”的决定

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作者：陕西省人民政府

颁布日期：1995-07-11

执行日期：1995-07-11

　　改革开放以来，我省的文物保护工作取得了显著成绩，文物保护事业出现了蓬勃发展的局面。在加快建立社会主义市场经济体制，进一步扩大开放的新形势下，我省文物保护工作的根本任务，就是要坚持以建设有中国特色的社会主义理论为指导，进一步贯彻“保护为主，抢救第一”的方针，切实加强文物的有效保护和合理利用，充分发挥文物资源优势，大力弘扬中华民族优秀的历史文化，努力推进“以开放促开发，以开发求发展”战略的实现。为此，省政府决定，各级政府要加强领导，全面实施文物保护工作“五纳入”，即：把文物保护纳入经济和社会发展规划，纳入财政预算，纳入城乡建设规划，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。

　　一、文物保护要纳入经济和社会发展规划

　　1、文物资源丰富而珍贵是我省的重要省情和主要优势。加强文物保护既是全省人民和各级政府特殊的、重大的责任，也是促进经济社会发展，扩大对外开放的基础工程。省、地（市）和文物分布较集中的县（区），在制定经济和社会事业中长期发展规划时，要坚持把文物的有效保护和合理利用作为战略重点，以此确定发展目标和重点建设项目，加大投入力度，力争使我省的文物保护事业能够持续、快速地得到发展。

　　从1996年起，省上每年从基本建设费用中安排500万元专项经费，用于文物保护设施的建设。文物分布较集中的地（市）、县也要采取相应措施。

　　2、“九五”期间，我省文物保护工作的总目标是，基本完成全国和省级重点文物保护单位的抢救维修任务，在全面建成地市文物库房的同时，安排建成一批重点县文物库房，较大幅度地改善田野文物和馆藏文物的保护条件，抓好文物保护关键技术的科研攻关和成果推广，并力争实现较大突破，努力使我省文物保护管理水平跃上一个新台阶；在努力完善和提高现有博物馆的基础上，积极开发和建设一批以博物馆为主体的新的文物景点，突出抓好有重大社会影响的考古发掘项目，争取发掘一座帝王陵，切实抓好文物的内展外展，促使文物资源优势向现实生产力转化，进而带动第三产业和关联行业的发展，使文物与旅游以及经济的发展在更高层次上结合起来，充分发挥文物资源的综合效益。各级政府都要按照这一总目标的要求，从实际出发，确定当地文物保护工作的基本目标。

　　3、我省是大遗址分布密集的省份，省内各大遗址多是历史上著名都城的遗址，其丰富的文化内涵比较集中和相对系统地反映了人类社会重要发展阶段的文明成果。遗址所在地各级政府在制订经济和社会发展规划时，必须充分考虑大遗址的保护、研究和展示体系的建设问题，要组织力量，尽快拿出总体保护规划并按程序报批。规划一经确定，就要抓紧组织实施，力争“九五”期间高质量的完成一批重点项目。

　　4、文物保护纳入国民经济和社会发展计划，必须正确处理文物保护与经济建设，文物保护与人民群众切身利益，以及文物保护与文物资源开发利用的关系。文物的不可再生性，决定了我们在任何情况下都要把珍贵文物和重要文化遗址的保护放在第一位，要舍得在文物保护上增加投入，多下功夫。在这个前提下，必须兼顾经济建设和人民群众生产生活的实际需要，积极主动地搞好文物资源的合理开发和利用。

　　二、文物保护要纳入财政预算

　　5、文物保护的责任在各级政府，文物保护经费的筹措必须坚持以政府投入为主。按照“分级管理，分级负担，地方为主，逐级配套”的原则，各级政府在安排年度财政预算时，都要根据辖区文物保护的实际需要，把文物保护经费纳入预算，并随财政收入的增长同步增长。文物分布较集中的地县，更要把文物保护经费作为必须保证的支出重点。国家和省上的文物保护经费，主要用于补助省级以上重点文物保护单位的维修和保护，地（市）、县（区）要按一定比例保证配套资金。市、县级重点文物保护单位的维修保护资金由文物所在地的地（市）、县负责解决。省上的文物保护专项经费从今年起增加到600万元，并列入基数。

　　6、广开渠道，多方筹集文物保护资金。对于可以取得收益的文物保护项目，在维护国家权益和文物安全的前提下，可按照谁投资谁受益的原则，广泛吸引合资、合作者。大力倡导一些部门和企事业单位，以资金投入或技术设备投入等形式直接参与文物保护。要积极争取外国政府、国际组织的援助资金。鼓励境内外各界捐资保护文物，有条件的地方，可以设立文物保护专项基金。

　　7、文物景点的门票收入、文物外展收入以及文物商店的经营收入等，要纳入财政预算管理，除收益单位安排一部分改善本单位文物保护条件外，其他应按隶属关系，由文物行政管理部门集中起来，用于文物保护利用重点项目的建设。文博单位的其他经营收入也应划出一定比例，用于改善文物保护条件。税务及有关部门要按照国家政策，为文博单位增强自身发展活力，形成良性循环提供帮助。

　　8、按照“统筹规划，集中资金，保证重点，讲究效益”的原则，切实管好用好文物保护经费。要保证重点文物保护单位的抢救维修，重要文物景点建设，以及重大文物考古发掘和科学研究的经费，坚持专款专用。要加强文物基建、修缮、考古发掘经费和经营收入的监督审计工作，坚决杜绝文物经费的挪用、浪费和流失，充分发挥其使用效益。

　　三、文物保护要纳入城乡建设规划

　　9、各级政府在编制和调整城乡建设规划时，要充分考虑文物有效保护和合理利用的特殊要求，要明确各级重点文物保护单位的保护范围和保护措施；要全面兼顾文物景点的开发、建设以及展示文物多种社会功能的需要；要注意建筑风格必须与文物的环境风貌相协调。

　　10、坚持大中型基本建设项目和城乡居民区建设避开遗址区的原则，采取调整产业结构、改变土地用途等措施，在有效保护大遗址、大陵墓的前提下，妥善解决当地群众发展生产、提高收入水平的实际问题；要研究制订合理调整大遗址、大陵墓保护区内人口分布的规划，创造条件逐步把人口迁出重点保护区；要科学规划包括遗址博物馆、遗址大地植被显示等项目在内的遗址保护研究和展示体系建设。

　　11、必须高度重视对历史文化名城的保护。要根据历史文化名城的历史、艺术、科学价值和传统特点，确定城市的性质、发展方向和规划原则；在既符合现代社会经济发展要求，又保持其历史文化传统风貌的前提下，保存历史文化名城的原有总体布局，注意整个城市空间的协调；要选择一些有典型意义的地段、街道和建筑物，划定为重点文物保护单位并加以妥善保护，这类单位的改造、拆除、迁建，需按程序报经有关文物部门批准后，再办理基建审批手续；要根据城市性质和发展方向，调整产业结构，合理安排城市布局。禁止新建有严重污染、破坏城市风貌的项目，对现存的类似问题，要依照保护规划，采取有效措施，积极予以解决。

　　12、切实加强基本建设中的文物保护。所有涉及文物保护单位的建设工程，都必须严格按照规定办理报批手续；一切大型建设工程及在有资料证实可能埋藏文物的区域进行的建设工程，立项和选址前都必须按规定征得文物管理部门同意，建设单位要配合文物部门在工程范围内做好文物调查、勘探和发掘工作；向国外、境外投资者转让或出租土地，必须事先由文物部门进行文物调查和勘探；任何单位和个人在施工中发现古遗址古墓葬或其他文物时，都要立即停工，保护现场，并及时报告文物管理部门处理；文物部门要采取有效措施，抓紧做好配合建设工程的文物调查、勘探及发掘工作。

　　四、文物保护要纳入体制改革

　　13、社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，必然要求文物事业的管理体制和运行机制要与之相适应。各级政府在部署体制改革的工作时，必须同时考虑文物管理体制的改革问题，要在调查研究的基础上，针对新形势下的新问题，提出改革方案，积极探索并逐步建立有利于加强文物保护，有利于充分发挥文物的多种社会功能，有利于推动文物事业与相关事业、相关产业密切结合、相互促进的、充满生机和活力的管理体制和运行机制。

　　14、文物管理体制改革要着力解决各级政府和有关部门自觉履行文物保护责任的问题。要通过机构的设置和调整，部门责任的界定和规范，以及队伍和制度的建设，把文物保护工作的责任真正落到实处。文物分布较集中的地（市）、县、乡，要结合机构改革，建立健全文物保护工作机构，理顺管理体制，落实管理责任。对有文物上市的旧货市场，文物、工商、公安等部门要尽快实行联合监管；文物犯罪的多发区要尽快设立文物公安特派室等专门机构。

　　15、要引导、鼓励群众和社会各方面广泛参与文物保护，逐步改变文物保护由国家包揽的局面。可以在科学评估、认真签定文物保护协议的基础上，将一些中小型文物保护单位、博物馆和尚未确定为文物保护单位的文物古迹，以共管或托管的形式，部分地或全部交给一些部门或企事业单位管理。文物保护任务较重的乡镇、村组，要普遍建立群众文保组织，并要合理解决群众文保员的报酬问题。对社会团体、企事业单位和民间开办的博物馆以及其他具有文物性质的各种陈列展示，要积极扶持并给予必要的指导和监督。

　　16、从事文物商业、文物出国展览、文物旅游、文物复仿制、文物图书音像制品出版和文物咨询服务的单位，要在不断提高社会效益的同时，大力提高经济效益，由公益型逐步向经营型转变。要进一步扩大文物的对外开放，广泛开展与国外、境外的文物交流，包括扩大文物外展、引进资金、技术设备以及开展重大文物保护科研课题的合作攻关等，千方百计增强文物事业自身发展的活力。要加强文物复制品市场的管理，凡从事文物复制品生产和经销的单位和个人，都要接受文物管理部门的管理和监督。

　　五、文物保护要纳入各级领导责任制

　　17、加强文物保护工作的关键是各级领导要自觉履行肩负的保护文物的法律责任。各地（市）、县、乡，特别是文物分布较集中地区的政府领导同志，要从继承和弘扬中华民族优秀传统文化，推动经济社会发展的大局出发，充分认识我省文物保护工作的特殊重要意义，增强紧迫感、责任感，坚持把有效保护、合理利用辖区内文物列入政府工作的重要议事日程，像抓经济工作一样，扎扎实实地认真抓好。

　　18、各级政府领导抓文物工作的主要责任，一是组织有关方面大力宣传并认真贯彻执行文物保护法规；二是要组织实施文物事业发展的规划和计划，协调落实有关经费；三是要亲自抓好对经济和社会发展影响较大的重点保护利用项目；四是坚持不懈地抓好打击盗掘、盗窃和走私文物等违法犯罪活动，包括严肃查处法人违法的问题；五是在调查研究的基础上，抓好文物法规和政策的建设。

　　19、文物分布较为集中地区的政府，必须坚持每年全面安排部署一次文物工作。在科学分解任务的基础上，上下级政府领导，以及政府领导与有关职能部门负责人之间都要签订文物保护目标责任书，特别是文物安全要实行政府领导责任制，馆藏文物安全和田野文物安全，要明确各级政府领导的责任，真正把文物保护的责任一一落实到人。目标责任书应当包括工作任务，工作标准，奖惩措施，以及检查评比办法等。

　　20、要把落实文物保护工作领导责任制与国家公务员考评结合起来。各级组织人事部门考察领导干部政绩时，对政府的主要领导和分管领导，必须考核其履行文物保护工作责任的情况。凡是因失职、渎职造成重要文物损毁或丢失的，必须进行严肃处理，直至移交司法机关，追究其法律责任。对文物保护工作政绩突出的，要及时给予表彰奖励。文物分布较为集中地区的政府，要坚持每年向同级人大常委会报告一次文物保护工作。

　　全面实施文物保护工作“五纳入”，是促进我省经济社会发展和改革开放全局的一项重要工作，涉及方方面面。各级政府一定要高度重视，加强协调，认真组织实施。对本决定中的一些具体问题，省上有关部门要尽快研究制订实施办法。